印太经济框架雏形初显，能否助力拜登掌握亚太经济合作的主导权？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

摘要

当地时间5月23日，美国总统拜登在日本东京启动了“印太经济框架”（IPEF），旨在强化美国与印太国家的经济联系，巩固与主要盟国的关系，提升美国在亚太以及印太地区的存在感和影响力。IPEF共包含贸易；供应链；清洁能源、脱碳和基础设施；税收和反腐败四大支柱。与跨太平洋伙伴关系协定（TPP）相比，IPEF更加突出美国竞争优势和利益诉求，强调21世纪的规制塑造；谈判方式更为灵活开放；去中国化的意图更加明显。各方对IPEF褒贬不一，拜登能否凭借IPEF提升在亚太地区经济合作的主导权，仍然面临诸多挑战。

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IPEF：核心内容与主要议程

2021年10月，“印太经济框架”构想在东亚峰会（EAS）上粉墨登场。今年5月，拜登在结束美国-东盟特别峰会后开启东亚之行，在日本东京宣布正式启动“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF）。“印太经济框架”的初始成员国包括澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南共13个国家，合计占世界GDP的40%。随后，斐济宣布加入“印太经济框架”，成为第一个加入该框架的太平洋岛国和IPEF第14个成员国。

在美国宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）五年后，拜登政府正式推出IPEF，旨在重申美国在亚太地区的经济参与，并针对中国在该地区的经济政策提供由美国主导的替代方案。尽管在东京召开的印太经济框架会议没有作出新的约束性承诺，但会议宣告着拜登正式启动了其期待已久的“印太战略”中的核心经济倡议。

根据白宫发布的《关于印度-太平洋经济框架的声明》，印太经济框架包含四大支柱，分别为贸易，供应链，清洁能源、脱碳和基础设施，税收和反腐败。

首先，贸易支柱寻求建立高标准、包容性、自由和公平的贸易承诺，通过在贸易和技术政策方面制定新的和具有创造性的方法推进一系列广泛的目标，促进经济活动和投资，促进可持续和包容性的经济增长，使工人和消费者受益。这些努力包括但不限于数字经济合作。

其次，供应链支柱致力于提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，使其更具抵御力和推进一体化。寻求协调危机应对措施；扩大合作，更好地准备和减轻供应链中断带来的影响，更好地确保业务连续性；确保获得关键原材料和加工材料、半导体、关键矿产和清洁能源技术等。

再次，清洁能源、脱碳和基础设施支柱的主要内容包括加快开发和应用清洁能源技术，以实现经济脱碳，增强基础设施抵御气候变化的能力。例如、深化技术合作、筹集资金、提供技术援助等。

最后，税收和反腐败支柱致力于通过制定和执行有效、有力的税收、反洗钱和反贿赂制度，遏制印太地区的逃税和腐败行为，促进公平竞争。具体包括分享专业知识，寻求支持能力建设的方法等以推进问责制和透明的制度建设。

其中，除了互联经济由美国贸易代表办公室牵头外，其余三个支柱均由美国商务部负责。

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新包装重返亚太，去中国化意图明显

新出台的印太经济框架是美国刷新在亚太地区存在感的重要依托。主要来看有三个主要特征。

一是突出美国竞争诉求和比较优势，强调21世纪的规制塑造。与区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等传统自由贸易协定不同，IPEF并不通过关税和非关税优惠提供更多的市场准入。相反，IPEF寻求通过减少成本高昂的国内贸易壁垒来改善贸易关系。其主要原因在于，拜登政府和之前的特朗普政府一样，认为不受约束的贸易自由化对美国普通工人有害，RCEP和TPP在国内遭受的重重阻力即是前车之鉴。

因此，拜登政府更倾向于采取更有针对性的、更加灵活开放的方式实现经济一体化。IPEF中清洁能源、数字经济、反腐败等议题更符合美国的全球比较优势，更有利于美国企业在全球中的竞争。IPEF比TPP更为注重21世纪的规则塑造。美国国家安全顾问杰克•沙利文(Jake Sullivan)表示，IPEF是“21世纪的经济安排”。美国总统拜登在东京举行的启动仪式上表示，“21世纪经济的未来将书写在印太地区”“我们正在制定新规则”“我们成功的关键将是该框架对高标准和包容性的强调”。

二是更为灵活开放。IPEF并非自贸协定，无需国会的批准，其性质为行政协定。成员国可以选择参加IPEF四大支柱中的任何一项，而不必接受一揽子规则。亚洲社会政策研究所曾就美国与CPTPP互动的前景发布一份报告，提供了可能的四个政策选项：回到最初的TPP；加入现有的CPTPP；重谈CPTPP；寻求建立临时行业协议。

从近日出台的IPEF的主要内容来看，拜登更像是选择了最后一个选项，即寻求某种行业协议，达成在某一支柱下的广泛合作，由点至面、由浅入深，逐步铺开美国的亚太棋局。美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）表示，由于供应链弹性和环境保护等问题对变得更加重要，IPEF采用了一种“更具创新性和灵活性”的方法。例如，印度由于担心自由贸易对其农民和企业的影响而退出RCEP谈判，IPEF则不存在这样的担忧。

三是去中国化意图更加明显。如果说CPTPP仍对中国敞开了大门，而IPEF中弹性供应链等内容针对中国的意图更强，中国难以参与。尽管拜登补充说IPEF是一个开放性的架构，将“向未来希望加入的其他国家开放”。但中国加入的门槛和顾虑要比CPTPP高很多。雷蒙多强调，“许多美国公司正在寻求在中国以外的多元化发展。越南、马来西亚、印度尼西亚等IPEF的成员国参与了这项高标准协议，将在获得美国业务方面将更具优势。”

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褒贬不一：IPEF能否帮助美国掌握主导权

国际货币基金组织总裁克里斯塔利娜•格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）表示，由13个国家组成的IPEF对全球经济来说是一个“积极的迹象”。布鲁金斯学会评价拜登的亚洲之行在评估美国印太政策的方向和有效性方面具有里程碑意义。这一全方位的外交接触至关重要，其支撑了亚欧大陆基于规则的秩序；深化了美国与亚洲盟友间的战略关系；推动了拜登政府的印太战略经济议程。美国战略与国际研究中心（CSIS）的马修·古德曼(Matthew Goodman)指出，对数字贸易、竞争政策和腐败等话题的关注为IPEF提供了一份不错的菜单。他表示。“这些问题非常符合我们在该地区的合作伙伴的利益。”

然而，IPEF同样遭受到了诸多质疑。《经济学人》评论指出，IPEF的延展性（malleability）有几个很大的问题，降低关税是大多数自由贸易协定的重要组成部分，但由于需要国会的支持，降低关税是不可能的。美国仍承诺推行强有力的劳工和环境标准，但无法提供更多进入其市场的渠道，因此缺乏关键的谈判筹码。IPEF的持久性（durability）也存在质疑。如果特朗普在2024年重返领导席，就能将这一框架弃如敝屣。

《外交家》（The Diplomat）指出，除印度、美国和斐济外，IPEF的所有其他成员也都是RCEP的一部分。RCEP与CPTPP已基本成型，而IPEF才刚刚迈出第一步。

亚太经济体参与IPEF、CPTPP、RCEP的主要情况；图片来源：Nikkei Asia，略有修改。

《外交政策》(Foreign Policy)评论则指出新的IPEF与亚太各国政府的期望大相径庭。印太地区的国家拥有两个迫切诉求，进入更大的市场和基础设施投资。根据彭博社的数据，中国在东南亚市场的贸易份额远超美国，且呈现明显的增长态势。中国对东南亚的基础设施投资以及市场开放更迎合印太地区国家的经济开放需求。尽管存在战略关切，这些国家可能更倾向于选择加强与中国的经济往来。中国一直以来都是RCEP成员国供应链中不可或缺的一环，而印度对RCEP的担忧也将延续到IPEF中。IPEF的目标是将其成员与以中国为中心的全球贸易脱钩，但几乎所有的IPEF成员都已经与中国的经济深深嵌套。随着RCEP的落实，这种连接只会更加强韧和紧密。美国前贸易谈判代表、亚洲协会政策研究所卡特勒(Wendy Cutler)表示，“在提出这一倡议时，中国就像是美国的房间里的大象。如果没有贸易和经济议程，就会产生一个巨大的空白，而这个空白将由中国填补。”

中国在东南亚地区日益增长的贸易份额；图片来源：彭博社。

与此同时，IPEF的广度也带来了挑战。与普通贸易谈判中只有美国贸易代表作为首席谈判代表不同，美国商务部负责非贸易部门，有可能将这份倡议变成多头野兽。IPEF在可执行性问题上含糊其辞，使其更像是空谈。彭博社（Bloomberg）评论，尽管白宫提供了四个主要支柱，但IPEF本质上并未带来任何具体的东西。即使是现在，签署国仍必须决定在每个支柱内将谈判什么，以及他究竟望参与哪些支柱，IPEF可能远远达不到预期的效果。

结语

IPEF仍然只是一个模糊的、粗略的大框架，充满了许多乌托邦的成分，政治宣誓意义大于实际经济效益。IPEF有力地传达了两个信号。一是向美国国内传递拜登重视劳工、家庭福利的政治立场。二是向国际社会传达美国正以全新的方式重返印太，修复与盟友的关系。正如白宫国家安全顾问夹克·沙利文（Jake Sullivan）在记者会上介绍，IPEF是拜登总统将美国家庭和工人置于经济和外交政策中心的承诺的一部分，同时加强我们与盟友和合作伙伴的关系，以促进共同繁荣。

回顾拜登的五月外交行程，拜登于5月初召开美国-东盟特别峰会，5月20日抵达韩国，并于5月22日前往日本参加四方会谈，公布印太经济框架。如果说此前的四方会谈、印太构想都侧重于安全、情报等领域的政治层面合作，IPEF更侧重于贸易、供应链等经济内容，而之前的东盟特别峰会则达成了诸多人文交流的成果。拜登的五月外交旨在实现美国在亚太地区安全、经济、文化交流的全方位布局，再次刷新存在感，提升地区影响力。

自特朗普退出TPP后，美国在亚洲的经济存在感一度缺失，中国在亚洲地区的经济影响力日益增强。很多国家在经济上依赖中国，在安全上依赖美国。美国希望扭转这一局面。拜登政府希望IPEF将增强美国在亚洲的经济存在。商务部长雷蒙多在一次在线新闻发布会上对记者表示，IPEF的成立是“美国在该地区恢复经济领导地位的一个重要转折点，并为印太国家在这些关键问题上提供了一种替代中国的方式”。

预计在今后几个月内，有兴趣加入IPEF的国家将选择其愿意进行谈判的具体支柱，拜登政府的目标是在今年夏天之前召集所有参与国召开部长级会议，确定全面谈判的范围，按重点分组，并开启谈判进程。美国政府希望在12-18个月内完成各支柱下的谈判。许多人认为，2023年11月由美国主办的亚太经合组织(APEC)领导人会议是最后敲定IPEF执行计划协议的期限。但短期来看，IPEF具体细节尚不明朗，仍像一个空中楼阁，能否成功落地仍旧面临诸多不确定性。

— END —

参考文献

1. Aidan Arasasingham, Emily Benson, Matthew P. Goodman & William Alan Reinsch, “Unpacking the Indo-Pacific Economic Framework Launch,” CSIS, May 23, 2022, https://www.csis.org/analysis/unpacking-indo-pacific-economic-framework-launch#:~:text=As%20CSIS%20has%20previously%20argued%2C%20the%20IPEF%20is,would%20be%20a%20significant%20blow%20to%20its%20objectives.

2. Bruce Klingner and Jeff M. Smith, “President Biden Should Strengthen Alliances During Asia Trip,” The Heritage Foundation, May 19, 2022.

3. Bryce Baschuk, “Indo-Pacific Trade Pact Lets US and China Vie for Asia Influence,” May 23, 2022, Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/newsletters/2022-05-23/supply-chain-latest-indo-pacific-economic-initiative-for-trade.

4. Enda Curran and Michelle Jamrisko, “Understanding IPEF and How It Counters China’s Clout,” Bloomberg, May 23, 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-23/how-the-us-and-china-duel-to-gain-trade-clout-in-asia-quicktake.

5. Kentaro Iwamoto, “Indo-Pacific Framework to Begin with 13 Nations, including India,” Nikkei Asia, May 23, 2022, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Biden-s-Asia-policy/Indo-Pacific-framework-to-begin-with-13-nations-including-India#.

6. Mihir Sharma, “The US Can’t Beat China If It’s Scared of Trade,” May 25, 2022, Bloomberg, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2022-05-24/joe-biden-s-indo-pacific-economic-framework-is-a-flop.

7. Niranjan Marjani, “Can IPEF Reduce India’s Economic Dependence on China?” May 27, 2022, The Diplomat, https://thediplomat.com/2022/05/can-ipef-reduce-indias-economic-dependence-on-china/.

8. The Economist, “America’s New Asian Economic Pact: Just Don’t Call It A Trade Deal,” May 24, 2022, https://www.economist.com/finance-and-economics/2022/05/24/americas-new-asian-economic-pact-just-dont-call-it-a-trade-deal.

9. The White House, “FACT SHEET: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.

10. The White House, “On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/05/23/on-the-record-press-call-on-the-launch-of-the-indo-pacific-economic-framework/.

11. The White House, “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.

12. Tobias Harris & Trevor Sutton, “Biden’s Economic Plan Leaves Asian Leaders Wanting More,” Foreign Policy, May 27, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/05/27/indo-pacific-economic-framework-ipef-biden-asia-trade/?tpcc=recirc_latest062921#:~:text=Months%20after%20U.S.%20President%20Joe%20Biden%20first%20indicated,of%20the%20IPEF%20in%20Tokyo%20on%20May%2023.

参考文献：

13. 崔凡，《关于“印太经济框架”的几点看法》，《国际经贸在线》，2022年5月28日，https://mp.weixin.qq.com/s/2v-fhQPObUADo_rAcp9-NA。

14. 复旦发展研究院，《印太经济框架正式启动，孙立坚：政治宣示大于实际效益》，2022年5月27日，https://mp.weixin.qq.com/s/lPnr178Rw63iD6fny_7cYQ。

15. 赵明昊：《“印太经济框架”：美国对华竞争的新工具》，《中美聚焦》，2022年5月23日，https://mp.weixin.qq.com/s/XCsY4FF55Cg0OWCgsPKzsw。

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